VfGH 16.12.2021, G390/2020 ua, V226/2021

Anlässlich eines Beschwerdeverfahrens einer Privatuniversität gegen einen Bescheid über die Verlängerung der institutionellen Akkreditierung unter Auflagen stellte das BVwG einen Verordnungsprüfungsantrag nach Art 139 Abs 1 Z 1 B-VG an den VfGH (BVwG 3.6.2020, W224 2227454-1). Das Höchstgericht leitete daraufhin von Amts wegen ein Gesetzesprüfungsverfahren gegen Teile des HS-QSG sowie Verordnungsprüfungsverfahren gegen die auf seiner Grundlage vom Board der AQ Austria erlassenen Privatuniversitäten-Akkreditierungsverordnung (PU-AkkVO) ein (VfGH 10.12.2020, V 460/2020; siehe dazu im Detail folgenden Beitrag). Der VfGH ging dabei vorläufig davon aus, dass „der AQ Austria als ausgegliedertem Rechtsträger des öffentlichen Rechts in verfassungswidriger Weise hoheitliche Vollzugsaufgaben übertragen sein könnten, weil der Gesetzgeber den dargestellten Anforderungen an die Weisungs- und Leitungsbefugnisse dieses Rechtsträgers durch ein oberstes Verwaltungsorgan nicht Rechnung trägt“ und „die der AQ Austria durch die in Prüfung gezogenen Bestimmungen übertragenen Aufgaben der Akkreditierung keinem der in Art 20 Abs 2 BVG genannten Tatbestände zulässiger weisungsfreier verwaltungsbehördlicher Tätigkeit so vergleichbar wären, dass aus diesem Grund eine Weisungsfreistellung der AQ Austria bei der Durchführung der Akkreditierungsverfahren über Privatuniversitäten und Studienprogramme an diesen Bildungseinrichtungen verfassungsrechtlich zulässig wäre.“

In seinem Erkenntnis vom 16.12.2021 (G390/2020 ua, V226/2021) ging der VfGH von seiner bisherigen Rechtsprechung ab und stellte das Verfahren ein bzw. wies die Beschwerde (teilweise) ab und (teilweise) zurück.

Hier die Leitsätze des VfGH zum Erkenntnis:

  • Keine Verfassungswidrigkeit von Bestimmungen des HS-QSG betreffend die Freistellung der AQ Austria von der Bindung an Weisungen bei Übertragung hoheitlicher Vollzugsaufgaben
  • Zuständigkeit des Boards der AQ Austria zur Akkreditierung von Privathochschulen oder Privatuniversitäten und von Studien an diesen Bildungseinrichtungen ist „sachverständige Prüfung“ im Sinne des Art 20 Abs 2 B-VG
  • Aufsichtsrecht des zuständigen Bundesministers über die AQ Austria als Anstalt des öffentlichen Rechts durch umfassende Rechtmäßigkeitsaufsicht, Informationsrecht und Auskunftsverpflichtung gesichert
  • Fachliche Qualifikation der Mitglieder des Boards der AQ Austria gewährleistet wissenschaftlich-künstlerische Qualifikation des – weisungsfreien – Verwaltungsorgans zur Beurteilung der fachlichen und wissenschaftlichen Standards im Hochschulbereich
  • keine Verletzung der Wissenschaftsfreiheit durch die internen Ordnungsvorschriften der privaten Bildungseinrichtung bei der Akkreditierung
  • Zuständigkeit zur Akkreditierung ist keine Kernaufgabe der staatlichen Verwaltung, die nicht auf eine selbstständige juristische Person des öffentlichen Rechts übertragen werden darf
  • Kein unzulässiger Eingriff in die Leitungsbefugnis oberster Organe durch die spezielle Verordnungsermächtigung des HS-QSG hinsichtlich der Festlegung eines eigenen Prüfungsmaßstabs im Akkreditierungsverfahren durch das Board der AQ Austria
  • Verordnung (PU-AkkVO) konkretisiert die gesetzlich hinreichend determinierten Vorgaben betreffend Prüfbereiche, methodische Verfahrensgrundsätze und Akkreditierungsvoraussetzungen
  • Verfahren zur Verordnungserlassung sichert Transparenz

Konkret führt der VfGH zur Qualifikation des Boards der AQ Austria als Organ mit Aufgaben der sachverständigen Prüfung gemäß Art 20 Abs 2 Z 1 B-VG aus:

Art 20 Abs 2 B-VG legt Kategorien von Aufgaben fest, innerhalb derer der Gesetzgeber weisungsfreien und insofern unabhängigen Verwaltungsorganen konkrete Zuständigkeiten zur Vollziehung übertragen kann. (…)

Die hier in Rede stehende Kategorie der „sachverständigen Prüfung“ des Art 20 Abs2 Z 1 B-VG ist nicht bloß dahingehend zu verstehen, dass einem auf Grund dieser Verfassungsbestimmung gesetzlich weisungsfrei gestellten Verwaltungsorgan nur Befund- und Gutachtensaufgaben im Sinne der Aufgaben eines Amtssachverständigen nach § 52 AVG zukommen dürfen. Wie der Gesamtzusammenhang von Art 20 Abs 1 und 2 B-VG zeigt, haben diese Verfassungsbestimmungen durchgehend Verwaltungsorgane mit Entscheidungsbefugnis vor Augen. (…)

Die hier maßgeblichen, dem Board der AQ Austria gesetzlich übertragenen Zuständigkeiten der Akkreditierung von Privathochschulen oder Privatuniversitäten und von Studien an diesen Bildungseinrichtungen gehen auch nicht über das hinaus, was als sachverständige Prüfung iSd Kategorie des Art 20 Abs 2 Z 1 B-VG anzusehen ist. Auch müssen die Mitglieder des Boards der AQ Austria eine der Aufgabe entsprechende fachliche Qualifikation aufweisen und unterliegen einem im Hinblick auf diese Aufgabe angemessenen Aufsichtsrecht des zuständigen Bundesministers (…)

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Aufgabenwahrnehmung durch das Board der AQ Austria auch nicht deswegen keine sachverständige Prüfung iSd in Art20 Abs2 Z1 B-VG geregelten Kategorie darstellt, weil das Board im Akkreditierungsverfahren auch Gutachter bestellen kann. Entscheidend ist nicht, dass die Mitglieder des Verwaltungsorgans selbst in jeder Hinsicht über den erforderlichen Sachverstand für die Beurteilung ganz unterschiedlicher Bildungseinrichtungen und Studiengänge verfügen, sondern dass sie – gegebenenfalls auf Basis spezieller sachverständiger gutachterlicher Grundlagen – das Vorliegen der Akkreditierungsvoraussetzungen sachverständig nach hochschulspezifischen Qualitätsstandards prüfen und darüber entscheiden.

VfGH 16.12.2021, G390/2020 ua, V226/2021

Der VfGH sieht insb auch keinen unzulässigen Eingriff in die Leitungsbefugnis oberster Organe durch die spezielle Verordnungsermächtigung des § 24 Abs 6 HS-QSG:

Der VfGH versteht Art 20 Abs 1 B-VG in seiner Rsp dahingehend, dass auch mit hoheitlichen Aufgaben betraute Rechtsträger außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation zur Erlassung von Verordnungen ermächtigt werden dürfen, es dafür aber einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung, also einer speziellen Übertragung dieser Hoheitsbefugnisse, bedarf. Eine Verordnungserlassung unter bloßer Berufung auf Art 18 Abs 2 B-VG im Rahmen sonstiger ihm übertragener hoheitlicher Befugnisse steht einem solchen beliehenen Rechtsträger nicht zu.

Im Hinblick auf die systematische Einheit von Art 20 Abs 1 und 2 B-VG gilt dies grundsätzlich auch für gesetzlich nach Art 20 Abs 2 B-VG weisungsfrei gestellte beliehene Rechtsträger, soweit eine solche Verordnungserlassungskompetenz mit der durch Art 20 Abs 2 B-VG vorgegebenen Kategorie vereinbar ist und damit den Aufgaben eines solchen weisungsfreien Verwaltungsorgans entspricht (insbesondere, weil ihm im engeren Sinn Aufgaben der Verwaltungsführung übertragen sind). Mit einer solchen speziellen Regelung der Zuständigkeit eines beliehenen, weisungsfrei gestellten Rechtsträgers zur Erlassung einer Verordnung zur Konkretisierung einzelner gesetzlicher Regelungen, die die Wahrnehmung der dem Verwaltungsorgan übertragenen Zuständigkeiten bestimmen, grenzt der Gesetzgeber diesbezüglich auch den Wirkungsbereich dieses (funktionellen) Verwaltungsorgans von demjenigen anderer (auch oberster) Verwaltungsorgane nach Art 18 Abs 2 B-VG ab. Dies erfordert eine entsprechend genaue Festlegung der gesetzlichen Kriterien, zu deren verordnungsförmigen Konkretisierung der Gesetzgeber das weisungsfrei gestellte Verwaltungsorgan ermächtigt. (…)

Nach § 24 Abs 6 HS-QSG hat das Board der AQ Austria nach Durchführung eines öffentlichen Begutachtungsverfahrens eine Verordnung zu erlassen, in der die sachverständige Prüfung lediglich präformierende Festlegungen hinsichtlich der Prüfbereiche und Akkreditierungsvoraussetzungen gemäß PrivHG sowie der methodischen Verfahrensgrundsätze der institutionellen Akkreditierung und Programmakkreditierung zu treffen sind. (…) Die spezielle Ausgestaltung des Verordnungserlassungsverfahrens in § 24 Abs 6 HS-QSG soll dabei auch (…) Transparenz und Stellungnahme zu den methodischen Festlegungen ermöglichen, nach denen das Board der AQ Austria seine sachverständige Beurteilung der gesetzlichen Voraussetzungen und Prüfbereiche vornimmt. § 24 Abs 6 HS-QSG ist daher hinreichend determiniert und begrenzt und ermächtigt daher das Board der AQ Austria in verfassungsrechtlich zulässiger Weise zur Erlassung einer Verordnung.

Auch weist diese Verordnungsermächtigung weder einen Zusammenhang mit Kernaufgaben der staatlichen Verwaltung auf noch bedeutet diese Verordnungsermächtigung bei der anzustellenden Gesamtbetrachtung eine ausschlaggebende Verschiebung der Bedeutung der Aufgaben des Boards der AQ Austria im Vergleich zu den dem zuständigen Bundesminister verbleibenden Aufgaben im Zusammenhang mit dem tertiären Bildungssektor.

VfGH 16.12.2021, G390/2020 ua, V226/2021

Im Wesentlichen argumentiert der VfGH die Gesetzmäßigkeit der Verordnungsermächtigung und deren inhaltlich hinreichende Determiniertheit mit der (formellen) „speziellen Ausgestaltung des Verordungserlassungsverfahrens“. Die Ausgestaltung eines Verfahrens zur Verordnungserlassung mit (bloßen) Stellungnahmerechten bestimmter Stakeholder kann demnach eine hinreichende Determinierung auch in inhaltlicher Hinsicht gewährleisten.

Es bleibt abzuwarten, welche weitreichenden Folgend dieses Judikat (nicht nur) auf die Hochschullandschaft haben wird. Wird es vielleicht gesamtstaatlich zu einer Renaissance der mit BGBl I 51/2012 abgeschafften „Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag“ unter neuem Deckmantel kommen? Auch die Frage nach der verfassungsrechtlich hinreichenden Determinierung von Verordnungsermächtigungen wird noch näher zu beleuchten sein.